• 政府利益视角下的公共群体性事件频发的原因解 不要轻易放弃。学习成长的路上,我们长路漫漫,只因学无止境。


    本文认为,公共群体性事件的频发是由于政府,特别是地方政府,偏离公共利益的追求,片面追求自身不正当利益的结果,且其追求不正当自身利益的方式主要表现为:“膨胀机构规模”、“扩张预算规模”、“政府官员寻租”、“扭曲公品供给”等。【关键词】 政府利益;群体性事件;原因解析本文认为,公共群体性事件的频发是由于政府,特别是地方政府,偏离公共利益的追求,片面追求自身不正当利益的结果,且其追求不正当自身利益的方式主要表现为:“膨胀机构规模”、“扩张预算规模”、“政府官员寻租”、“扭曲公品供给”等。一、政府利益与公共利益的不一致我国是人民当家作主的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。政府受人民的委托管理社会公共事务,受人民监督,对人民负责,因此,政府有责任,也有义务去维护与增进全社会的公共利益,将公共利益作为自身行动的出发点与归宿,作为自身行动的准则与标准。这些都是人民主权理论与我国国家性质的要求。但是,另外一些理论却对公共利益的存在性及政府是否代表公共利益提出了质疑,如:下面将要提及的阿罗不可能定理、利益集团理论及公共选择理论阿罗不可能定理指出了将个人偏好加总形成社会偏好的困难性,找不到一种能够将个人偏好加总形成社会偏好的方法,致使社会不可能形成某种一致的选择,即使这里的“一致”是多数决定,也是不可能的。也就是说公共决策所追求的公共利益根本就不存在。在现实生活中,很难说存在什么公共利益,真正存在的只是各种相互冲突的特殊利益。利益集团理论(或团体主义理论)认为,政府所代表的并不是全体社会成员的公共利益,而只是占支配地位的利益集团的利益。因为,政府是各个不同的利益集团相互之间进行利益博弈的场所,各个利益集团在进行利益博弈时所追求的都是本集团利益的最大化,而非公共利益的最大化。以布坎南为代表的公共选择学派的公共选择理论则认为:政府代表的既不是公共利益也不是利益集团的利益,而是政治家或政府官员的个人利益。因为政治市场的参与者与经济市场的参与者并没有根本的差别,只是追求的场所不同而已,他们参与政治活动的目的并不是出于高尚的利他动机,而也是为了追求自身利益的最大化――权力、收入、地位、声誉、安全、便利等。通过以上关于政府所代表的利益的争论,我们至少可以得出:不管公共利益存在与否,从应然的层面讲,政府应该是全社会公共利益的代表,代表全社会实施对全社会的管理。然而从实然的层面来讲,政府并非总是如此。从以上的讨论中,我们至少可能略微意识到由于受利益集团及政府组成人员自身利益的影响,在实际生活中,政府有时会被利益集团及政府组成人员所俘获,偏向于利益集团或政府组成人员的利益。在上面,我们提到了政府会受到其内部组成人员自身利益的影响,而倾斜于他们,也就是说,政府因为其组成人员的原因而有其自身的利益。进一步而言,就是政府有其自利性(关于政府的自利性我们将在下一小节中予以讨论)。二、地方政府追求其不正当自身利益前面在讨论政府利益与公共利益不一致中,我们已得出了一个小结论:政府有其自身利益,即政府有其自利性,特别是地方政府。那么为何无产阶级政府也会有其自身利益,而违背马克思所说的无产阶级政府没有自身利益的观点?政府的自身利益都有哪些或构成是什么?及政府的自身利益会对群体性事件的频发产生什么影响呢?本部分将予以一一回答。众所周知,社会是一个整体,由政府、市场、公民社会三部分共同组成。社会整体的公共利益理应也由这三部分利益组成。而政府利益只是社会整体公共利益的一部分。在我国改革开放前的计划经济条件下,政府、市场、公民社会被政府人为地高度结合在一起,使它们之间的利益差别被人为地扭曲、掩盖。而在现今的社会主义市场经济条件下,这三者间的利益差别才因为政府的政企、政社分开而自然显露出来,逐渐地呈现其应有的面貌,也随着我国市场化改革而逐渐扩大。长期以来受马克思主义经典作家的影响,我们一直认为无产阶级政府没有自身的特殊利益,除了全社会的公共利益之外,且,只有无产阶级政府才是全社会公共利益的代表者。然而我们忽视了我国社会主义初级阶段的国情,在社会主义初级阶段,人与人之间利益差别与利益冲突还普遍存在,马克思所讲的无产阶级政府没有自身利益的前提条件――人与人之间的利益差别消失,利益一致成为普遍准则,暂不满足。也就是说,在我国社会主义初级阶段的国情下,政府利益与全社会公共利益的不一致(或政府有其自身利益)的客观现实并不会因为我们在改革开放前所实行的计划经济体制的掩盖而不存在,也不因为我们在现在实行市场经济体制让它凸显出来而一时让人们难以接受,即违背了人们对无产阶级政府的一直期望――全社会公共利益的代表,而不存在。人们之所以认为无产阶级政府没有、也不应该有自身的利益,只能是全社会公共利益的代表,是我国长期以来实行计划经济体制掩盖政府自身利益及人们的思想长期受计划经济体制束缚及马克思主义的共产主义阶段无产阶级政府思想所造成的。要让人们一时接受政府有其自身利益的现实,从而转变政府长期以来给人们所灌输的思想观念,是很困难的。然而,正是这种落后于现实的思想却为公共群体性事件的频发埋下了隐患。关于政府自身利益,笔者认为可分为两种:正当利益(民众可容忍的利益)与不正当利益(民众不可容忍的利益)正当利益是政府组织为了自身的生存与发展,为了实现自身的目标与履行自身职能所必需的基本资源。不正当利益是指政府部门或组成人员利用其职权之便,通过不正当的途径,如下面将要提及的政府寻租、扭曲公共政策、膨胀机构规模等,追求正当利益之外的利益。正当利益是政府组织生存与发展及其工作人员万博体育电脑官网,万博体育代理如何,万博体育苹果 app下载履行职能所必需的,应当也必须予以满足;不正当利益是必须予以禁止的,影响政府正常功能的发挥及其自身的代表性与权威。  我们主张政府正当利益的满足,是为了让政府更好地代表人民行使公共管理的职责,更好地为人民的利益即全社会公共的利益服务,而不是为了让其去追求不正当的自身利益。然而,在社会转型期,却出现政府,特别是地方政府追求自身不正当利益。众所周知,改革开放之后,我国逐步确立了要建立社会主义市场经济体制的目标,为了实现这个目标,中央对地方与企业采取了一系列的放权让利的举措,使他们逐步具了相对独立性,在我国市场化改革所形成的多元利益格局中,成为相对独立的多元利益主体之一,不仅使其具有追求自身正当利益的权力,同时,也使其具有追求自身不正当利益的权力。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”(孟德斯鸠语)“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。” (阿克顿勋爵语)政府追求自身不正当利益,主要由其组成人员来实施与完成的。关于政府组成人员追求不正当的利益,以布坎南为代表的公共选择学派的学者对其有深入的研究并形成了如下一些研究成果:其实,无论是正当利益还是不正当利益都会对政府履行自身职能,特别是代表公共利益,为社会公众服务产生影响。因为,当其有自身利益后,它就很难在全神贯注、一心一意地为公众谋福祉,极有可能在(因为按公共选择学派的说法,政府官员也是追求自身利益最大化的理性经济人)其利己而非高尚的利他,他们很难时时处处超脱其对自身利益的追逐,其一切行为都只不过是为了满足自身利益的需要,且是首先。笔者只所以避开讨论政府对正当利益的追求,并不是说这种行为就对政府履行公共职能没有影响,进而对公共群体性事件的频发没有影响,只是相对于政府,特别是政府工作人员,对不正当自身利益的追求对本文所要论述的问题而言,不是那么剧烈,相比之下,人们可以容忍,没有太大地挑战人们的容忍底限。言归正传,承接公共选择学派的研究成万博体育电脑官网,万博体育代理如何,万博体育苹果 app下载果,当然是与本文所论问题有关部分。1、膨胀机构规模前已述及,公共选择学派认为:政府官员也是追求自身效用(利益)最大化的理性经济人。这就决定着人们难以超脱对自身利益的追求,难以完全摆脱在信息不对称情况下的违背委托人的意愿,追求自身的不正当利益的机会主义行为的诱惑。下面论及的“扩张预算规模”、“政府官员寻租”“扭曲公品供给”其实都是,膨胀机构规模只是其中之一。政府官员之所以热衷于膨胀机构规模,按公共选择学派的解释,自然与政府官员追求自身利益(效用)最大化密不可分。众所周知,政府内部实行的是科层制(或官僚制)。科层制是一种严格的级别等级制,不同的级别其待遇与福利是迥然不同,且,悬殊甚大。为了追求自身利益的最大化,政府官员需要提升自身的级别,而提升级别的办法,除了通过出色的政绩来谋求外,就是扩大机构规模,变相提升级别。而扩大机构规模,提高其级别,是通过增加成员与部门数量来实现的。机构规模越大,其成员人数越多,官员权力的作用范围及其可获得与支配的资源,如:上级的预算拨付,就会越多,相当于提高了级别,获得了高级别的待遇,也即达到了自身利益的满足。但政府官员以此种方式满足自身利益,不可避免地要增加预算开支,预算开支的扩大将在所难免地增加公众的税收负担,当公众的税负加重之时,公众的怨声也会随之加码,怨声载道、积恨成灾,公共群体性事件的频发也将在意料之中。2、扩张预算规模众所周知,政府部门不以营利为目的,因此,政府官员无需以利润最大化为追求目标,思索成本节约,效率提高,无需考虑预算开支。另外,即使政府官员节约预算开支,按规定,他们也得将节约部分上交上去,而不能自由支配,甚至还会影响到上级对其下一年度的预算拨付,从而影响到政府官员的个人利益及部门利益,甚至于整个机构的利益,作为理性经济人的追求自身利益最大化的政府官员不为也,相反的,他们会倾向于用光本年度的预算,甚至于以某种形式来使预算超支,以增加下一年度上级的预算拨付。这样预算开支的增大,其后果我们已在“膨胀机构规模”一小节中讨论过,在此,不再赘述。3、政府官员寻租寻租与政府的干预密不可分,是政府干预经济的必然伴生物,是与政府干预有关的利益相关者为了使政府对经济的干预有利于自身而对政府及其工作人员所施加的影响活动。寻租的后果很严重:(1)不创新的价值,扭曲资源配置寻租是对现有资源的再分配或为了维护既得的经济利益,而不创造新的社会财富,故被认为是一种非生产性的寻利活动。它不但不创造新的社会财富,还导致了政府对社会资源配置的扭曲。(2)浪费社会资源,剥夺社会财富由于寻租是一种互动行为,针对寻租行为还可能会产生政府的“避租”行为,寻租与避租一样,要花费大量的人、财、物,而这些人、财、物又不是花费在生产性活动上,因此,寻租又是对社会资源造成极大浪费的行为。寻租除了引发“避租”外,还会引发“寻租竞争”。因为寻租成功的示范效应将会对其他寻租者产生激励,诱使其他寻租者竞相效仿,从而引发“寻租竞争”。这种“寻租竞争”行为将毋庸置疑地会消耗掉一部分本来可以用以造富社会的资源,从而造成社会资源的浪费。当寻租成功后,对其他未寻租者与消费者而言,他们将不可避免面临着一场可长可短或隐或显的财富的剥夺与精神的折磨。(3)败坏社会风气,助长不正之风前已提及,寻租是一种非生产性寻利活动,会引发“寻租竞争”,会产生示范效应。当人们认识到这种如“终南捷径”般的生财之道,可以迅捷地积累财富之时,便会削弱了人们通过勤劳来致富,助长了人们通过投机取巧来发家,从而侵蚀社会主流价值观,败坏社会风气;由寻租所引发的官员寻租性腐败之风,又是对社会风气的严重污染,不正之风的极大助长。(4)诱使官员腐败,降低政府威信  寻租是一种寻租者与政府官员的合谋行为,不仅使得寻租者受益,也使政府官员从中捞到了好处,是双方的一种以牺牲其他人的利益或损人利己的“双赢”行为。当政府官员从中尝成了甜头,并进而屡次三番地运用人民赋予的公共权力为他人与自己谋取不正当收益,使公共权力成为谋取私利的工具之时,政府官员已不知不觉地陷入了腐败的漩涡,没入了自利非法的泥潭。因为公权没有用于公利。当寻租在政府官员、政府乃至社会中蔚然成风之时,权力开始对法律与人民利益肆无忌惮地漠视与践踏之日,政府的公信力与权威将岌岌可危、乃至一落千丈。故,政府官员寻租必须被控制在一定的限度内,即使是不可避免。从以上的对寻租的后果的分析,我们不难看出:寻租会扭曲公共权力的公共走向,会降低政府的威信、更为重要的是会不可避免地侵害人民群众的公共利益,进而引发人民群众的公共利益与政府(官员)自身利益之间的冲突,当双方的冲突得不到有效的疏导与调和之时,就会以公共群体性事件的形式频发出来。4、扭曲公品供给众所周知,由于市场机制在供给公共物品方面的诸多缺陷,使得公共物品的供给义不容辞、责无旁贷地落在了政府的肩膀上,但后来人们逐渐发现政府供给公共物品并不像人们想像的那么有效,也存在着低效,甚至失效,这固然与公共物品的特征有关,但与政府官员不正当地追求自身利益,也有关系。由于政府官员是强制性的公共权力的执掌者,而广大民众则处于该权力的作用之下,从而使政府官员与广大民处于事实上的不平等地位,这种不平等,使得广大民众对政府官员的监督约束力与政府官员对广大民众的强制力而言,极为乏力。另外,我们知道政府与广大民众之间的信息往往是不对称,不透明的,就拿公共物品的供给信息来讲,政府在垄断供给的同时,也顺便垄断了公共物品的供给信息,而我们知道,全面准确的信息是广大民众对政府(官员)实施监督的前提条件,而政府垄断着公共物品的信息,广大民众处于信息匮乏态势,自然也就难以对其实施有效有力的监控。这样,在监督乏力,而公权强势及政府官员自利性的综合作用下,政府官员追求不正当自身利益的可能性就相当大,即使政府官员以高成本提供公共物品或提供过量的公共物品,公众也会因为监督信息的不对称而难以发现,甚或发现也难以有效制约。政府提供的公共物品很多,下面,我们仅以公共政策的扭曲供给为例来说明公共物品的扭曲供给与公共群体性事件频发的关系。我们在第一部分的“政府利益与公共利益的不一致”中已提及,阿罗不可能定理指出全社会公共利益存在的不可能性,若果真如此,政府所代表的就如利益集团理论所指出的占优势的利益集团的利益或公共选择学派所指出的政治家或政府官员个人的利益。若为第一种,那么,公共政策所代表的利益就取决于各个利益集团力量的强弱,并随着各个利益集团的影响强弱而变化。我们知道,随着我国市场化改革进程的加速,社会上各个阶层间的利益分化差距也在迅速的拉大,阶层间贫富对立已成事实,强势阶层与弱势阶层悄然形成。强势阶层因其所具有的独特优势――知识、信息、财富、关系等也称为物质资本与人力资本,在与这些资本相对较弱的弱势阶层的较量中,自然胜负可想而知。若政府又代表强势阶层的利益,在调和与弥补市场机制所造成的贫富分化与对立中,偏袒强势阶层,势必会使原有的分化与对立加剧,不但没有弥补掉市场的缺陷反而加剧。那么,由弱势阶层所发起的反对强势阶层的公共群体性事件将在所难免地频频出现。若为后一种,前已述及,公共选择学派认为,政府官员也是理性经济人,追求自身利益的最大化,而且按决策学派西蒙的观点来看,人又是有限理性人,政府官员当然也不例外。综合以上观点,也就是说,政府官员是有限理性自利人,追求自身利益的最大化。那么,在现有的任期制度下,作为有限理性自利人的政府官员又会用什么样的方式来追求自身的不正当自身利益呢?除了前面我们已经提及的,还有一种非常常见的方式,那就是短视主义行为。我们知道,政府官员是有任期的,升迁是需要政绩的,如何在有限的任期内快速地干出政绩将是政府官员面临的现实问题。而摆在他们面前的就有一条捷径,即选择“投资少,见效快,周期短”的短期项目来投资,使公共政策倾向于这些项目,于是,我们就会见到层出不穷的政绩工程、形象工程等,而可带来长期效益的项目,如:教育、基础设施、环保、资源保护等,却少有政府官员去问津。这样的结果是,地方政府官员因为出色的短期经济政绩上去了,而广大民众却要忍受有地方政府官员的短视行为所造成的负面影响:地方经济长期发展后劲不足、环境污染与生态破坏降低人们的生活质量等。而这些负面影响会引起公共群体性事件的发生,且在竞争与政绩的双重作用,地方政府官员的短期行为将会被加剧,随之而生,就是负面影响也会被加剧,如此,长此以往,公共群体性事件就会层出不穷。【参考文献】[1] 陈振明主编.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.作者简介:杜晓普(1985―),男,天津商业大学公共管理学院研究生。孙钰(1965―),女,天津商业大学公共管理学院教授,硕士生导师。魏胤亭(1950―),男,天津商业大学马克思主义学院教授,硕士生导师。

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